In:
Reconstruindo a agricultura: Idéias e
ideais na perspectiva de um desenvolvimento rural sustentável,
organizado por Jalcione Almeida e Zander Navarro, Porto Alegre: Editora da
Universidade (UFRGS), 1997, pp.123-143
JOSÉ
ELI DA VEIGA
USP/DEP.ECONOMIA
& PROCAM
zeeli@usp.br
Introdução
Em quase todos os
países do chamado “primeiro mundo, os intensos choques sócioculturais dos anos
60 deram um forte impulso a movimentos que vinham contestando a ciência agronômica
normal desde o final do século passado. No Estados Unidos, como uma espécie de
subproduto do fenômeno conhecido por ‘contracultura,’ surgiram muitos novos
adeptos dos métodos orgânico, biodinâmico, biológico e natural. Quando
começaram a ter alguma visibilidade, foram alvo de uma imensa campanha de
descrédito, lançada por uma coalizão de interesses do agribusiness e do sistema de pesquisa agropecuária. Em ambientes
arejados, os chamados “alternativos” eram considerados apenas “folclóricos”.
Mas em entidades mais ‘fechadas’ de educação, extensão e pesquisa,
profissionais com dúvidas sobre os programas dominantes sofreram uma verdadeira
‘caça às bruxas’. E só agora, em meados dos anos 90, algumas dessas vítimas
sentem segurança suficiente para vir a público revelar como conseguiram escapar
dessas perseguições e denunciar empresas e instituições que ainda estão nessa
linha.
Na verdade, a mesma
coalizão que promoveu o escárnio público dos “alternativos” durante os anos 70,
agora admite, com certo embaraço, que a agricultura precisa mesmo ser mais
sustentável. Isto não quer dizer que ela tenha esverdeado. Ao contrário, apesar
de se sentirem na defensiva, vários segmentos do establishment (agroburocracia e agronegócio) continuam a espinafrar
os ambientalistas. A grande diferença é que se tornou impossível desqualificar
a preocupação dos contestadores com a saúde e com os recursos naturais, como
aconteceu até meados dos anos 80. Agora os ideais ecológicos dos ‘alternativos’
são, ao contrário, enaltecidos. Apenas
o ‘irrealismo’ de suas propostas é recusado. Talvez não haja melhor símbolo
dessa nova postura do que o título de um livro publicado pelo Hudson Institute, com apoio financeiro
do setor petroquímico: Salvando o Planeta
com Praguicidas e Plástico: o Triunfo Ambiental da Agricultura de Altos
Rendimentos[2](Avery,1995).
Os fornecedores de
insumos ao agribusiness precisam
vender variedades de alto rendimento (HYV), praguicidas, e plásticos como a
“salvação do planeta”, porque as sociedades mais desenvolvidas estão cada vez
mais preocupadas com a saúde e a preservação dos recursos naturais. A maioria
conservadora, em torno do Partido Republicano teve que rever sua intenção
inicial de desmantelar os programas ambientais do governo federal. De olho nas
eleições de novembro de 1996, deputados republicanos que se dizem mais
“sensíveis” aos temas ecológicos foram liberados para emendar o projeto de lei
agrícola de seu partido. E pediram a ajuda de várias organizações
ambientalistas, entre as quais o Natural
Resources Defense Council e o Environmental
Defense Fund. Uma dessas emendas, relativa à imensa área de proteção do sul
da Flórida, as Everglades, foi
aprovada por 299 a 124. Uma outra, que reautorizou o esquema de preservação de
solos frágeis (Conservation Reserve Program),
teve 372 votos a favor e apenas 37 contra. (Freedman,1996)
Essa crescente
legitimação das preocupações agroambientais, tão ferozmente combatidas nas
décadas de 70 e 80, tem sido vista como uma espécie de revolução. Três exemplos muito significativos merecem ser citados.
Primeiro, a reportagem sobre agricultura sustentável nos Estados Unidos,
publicada pela National Geographic de
dezembro de 1995, que teve enorme repercussão. O assunto foi tratado como o
início de uma nova ‘revolução agrícola’[3].
O segundo exemplo está na conversão ideológica do sistema internacional de
pesquisa agropecuária. Ela tem sido tão intensa, que o CGIAR (Consultative Group on International
Agricultural Research) lançou o slogan de uma “dupla” ou “super-revolução
verde” (CGIAR,1994,1995a,1995b) para se referir à necessidade de um aumento
ecologicamente correto da produtividade agrícola mundial nos próximos trinta
anos. E o terceiro pode ser encontrado nos documentos técnicos que estão sendo
preparados pela FAO para a Cúpula Mundial sobre a Alimentação. Um deles prega
“uma nova revolução verde” baseada em “dois paradigmas complementares”[4].
Este trabalho começa
com uma crítica a essa idéia de uma nova ‘revolução agrícola’. Afirma
essencialmente que esses fatos não configuram uma revolução, e sim a emergência
de uma ‘transição’. Em seguida, traz uma nova aproximação dos problemas dessa
transição, aprofundando duas das três questões consideradas essenciais em
ensaio anterior sobre o mesmo tema (Veiga,1994a,1995): os avanços científico-tecnológicos
e as pressões sociais pela agricultura sustentável. Aborda o ‘conflito de
paradigmas’ (ítem 2) e o significado histórico a nova lei agrícola americana
(ítem 3).
1. Revolução
ou transição ?
O intenso processo de
mudanças tecnológicas, sociais e econômicas que se manifestou em quase toda a
Europa e em algumas regiões de colonização européia, entre o século 18 e o
início do século 20, foi batizado pelos historiadores de “A Revolução
Agrícola.” A principal característica dessa “primeira” revolução agrícola foi a
expansão do cultivo anual, quase sem descanso, de uma mesmo lote de terra. Tal
prática, viabilizada pela substituição dos antigos pousios pelo plantio de
forragens em rotação com os cereais, gerou um círculo virtuoso: inseriu a pecuária
no sistema de cultivo, favorecendo, ao mesmo tempo, o progresso da tração
animal e maior aporte da principal fonte de adubação, o estrume. O resultado
foi um aumento exponencial da capacidade produtiva de cada família camponesa,
em flagrante contraste com a estagnação das agriculturas medievais. Foi tanto
uma ruptura, como um salto, que liquidou a crônica escassez de alimentos. (Augé-Laribé,1955; Van Bath,1960; Chambers &
Mingay,1966; Bloch,1968; Thompson,1968; Gervais, Jollivet & Tavernier,1976)
Até hoje se discute se
o rápido crescimento da população européia foi efeito ou causa dessa mudança.
Mas ninguém pode ignorar que a base tecnológica dessa revolução não era uma
novidade. Vinha sendo usada há muitos séculos em jardins e pomares. E sua
aplicação ao cultivo de cereais não surgiu na Inglaterra, como continuam a
dizer as enciclopédias. Na verdade,
começou no urbanizado Vale do Pó (norte da atual Itália) e moveu-se para a
região normanda (norte da França e Inglaterra), passando pela densamente povoada
Flandres (Bélgica e Holanda). Ou seja, a inovação tecnológica da “primeira”
revolução agrícola não foi uma repentina ‘descoberta’ ou ‘invenção’ do século
18. Foi a resultante de um complexo processo sócioeconômico que ainda exige
muita pesquisa para que venha a ser realmente explicado. (Boserup,1965,1981; Jones & Woolf,1969;
Mazoyer,1993)
A crescente demanda
por alimentos induziu mudanças mais radicais, particularmente na qualidade dos
insumos. Assim, a partir de meados do século 19, começa na Inglaterra uma
“segunda” revolução agrícola, espalhando-se mais tarde pelo mundo todo. Como
resultados da organização da pesquisa agropecuária, insumos de origem
industrial começaram a ser cada vez mais usados para aumentar a oferta de
alimentos. A motomecanização, os fertilizantes químicos e os agrotóxicos
engendraram, no século 20, uma rapidíssima transformação em regiões que haviam
realizado a “primeira” revolução agrícola. E quando variedades super produtivas
(de arroz, milho e trigo) permitiram a exportação desse modelo para países do
terceiro mundo, o processo foi apelidado de “A Revolução Verde.” (Hazell &
Ramasamy,1991)
O termo “revolução”
sempre surgiu para caracterizar fases de mudanças muito rápidas que coroaram
processos bem mais longos e profundos. A fusão da agricultura e da pecuária que
caracterizou a “primeira” revolução agrícola foi o resultado de uma progressiva
aproximação de quase um milênio (Servolin,1985). Da mesma forma, a “Revolução
Verde” foi o ápice de mais de um século de apropriação industrial de partes da
produção agropecuária. Começou pela mecanização dos instrumentos de trabalho
necessários ao preparo do solo, à semeadura e à colheita, concentrando-se do
lado “externo” do processo biológico do processo produtivo. Em seguida, foram
os próprios ciclos biológicos vitais desse processo que se tornaram objeto de
apropriação parcial, por meio da produção de fertilizantes e sementes híbridas.
Paralelamente, avanços genéticos, nutricionais e veterinários também
transformaram a pecuária, distanciando-a outra vez dos sistemas de cultivo. (Goodman, Sorj & Wilkinson,1981)
É bem provável que, no
futuro, um outro momento de intensas transformações venha a ser caracterizado
como a ‘terceira’ revolução desta série. Mas toda a cautela é pouca quando se trata
de especular sobre os impactos prometidos pelas modernas biotecnologias,
microeletrônica, robótica, novas fontes de energia, etc. Os precipitados
prognósticos sobre a “biorevolução” (como os de Rifkin,1995) revelam ilusões
sobre o desenvolvimento autônomo da ciência, da técnica e de sua aplicação
sistemática à produção. Subestimam o inter-relacionamento das três variáveis
decisivas: o progresso científico, os fatores econômicos e o ambiente
sócio-institucional. Estas duas últimas
variáveis são poderosos e imprevisíveis “filtros,” porque balizam e orientam a
liberdade de inovação e difusão. Muitos esforços analíticos levaram a previsões
irrealistas sobre o futuro do sistema agroalimentar justamente porque
subestimaram a importância desses “filtros.” Não somente se enganaram sobre os
prazos das mudanças. Equivocaram-se sobre sua própria direção.
Como aconteceu com as
duas citadas revoluções, a próxima também poderá ser o apogeu de um profundo
processo de mudanças incrementais nas normas, convenções e comportamentos. Não
tem faltado instâncias mediadoras do conflito que opõe os defensores da
agricultura convencional e os que pretendem impulsionar a adoção de práticas
alternativas consideradas mais sustentáveis. Mesmo que as barganhas não sejam
fáceis (e nem sempre resultem em bons compromissos), é inegável a existência do
diálogo, pelo menos nos processos mais amadurecidos. Neles já se pode
identificar a emergente transição.
(Beus & Dunlap,1990,1991,1992,1994; Buttel,1995a,1995b; Hamlin &
Shepard,1993; Hassanein & Kloppenburg,1995; Kloppenburg,1991;
Norgaard,1994; Ruttan,1994)
A pesquisa
agropecuária continua mantendo sua preferência pela intensificação em áreas da
alto potencial, enquanto é cada vez mais incitada a se voltar para as áreas de
menor potencial, onde se concentram a pobreza rural e a degradação ambiental a
ela associada. Os que querem de ver a pesquisa agropecuária orientada para a
segurança alimentar sustentável do Sul dizem que o atual desafio é fazer a tal
“Revolução ‘Super’ ou ‘Duplamente’ Verde” (Doubly-Green
or Super Green Revolution); isto é, uma revolução ainda mais produtiva que
a anterior e que consiga preservar os recursos naturais e o meio ambiente.
(CGIAR,1994,1995a,1995b)
Trata-se de uma nobre
e generosa intenção que, infelizmente, assemelha-se à quadratura do círculo.
Principalmente porque uma agricultura que preserve os recursos naturais e o
meio ambiente não resultará da difusão de qualquer nova tecnologia genérica de
fácil adoção. As atuais soluções sustentáveis não se mostram multiplicáveis.
São específicas ao ecossistema e muito exigentes em conhecimento agroecológico,
além de pouco competitivas, tanto do ponto de vista econômico, como do ponto de
vista político. São raros os exemplos de práticas consideradas sustentáveis que
podem ser adotadas em larga escala por um grande número de agricultores
(NRC,1989; Bird, Bultena & Gardner,1995)
Nada impede que essa
situação venha a se alterar sob as pressões sociais por alimentos saudáveis e
respeito à natureza. Tais pressões certamente ajudarão os agricultores e
pesquisadores convencionais a complementarem os movimentos de agricultura
alternativa (orgânico, biodinâmico, natural e biológico) na busca de soluções
mais sustentáveis[5]. Mas esse
processo não poderá ter a rapidez embutida na idéia de “revolução super ou
duplamente verde.” Foram necessários
quase dois séculos para que a agronomia gerasse as milagrosas variedades de
alto rendimento. É ilusório pensar que a biologia molecular combinada à
emergente agroecologia venham a revolucionar a produção de alimentos em apenas
trinta anos, por mais rápida que possa ser a conversão ideológica do sistema
CGIAR.
Em vez de uma “Super
Revolução Verde,” é muito mais provável
que a legitimação de propostas alternativas seja paralela a um oscilante
declínio do padrão atual da agricultura moderna. Principalmente porque o
aumento da demanda internacional por alimentos continuará a incitar as elites
dos países desenvolvidos a insistir na linha da revolução verde em regiões de
maior potencial exportador de grãos. Em áreas especialmente favoráveis à
manutenção do padrão tecnológico da “segunda” revolução - como o cinturão
milheiro no Centro Oeste dos Estados Unidos, p.ex. - é muito provável que a
resistência se prolongue por muito tempo, mesmo que decline o apoio
governamental. E não faltarão argumentos para os detratores dos movimentos pela
agricultura sustentável. Eles repetirão as duas teses básicas do já citado
livro do Hudson Institute
(Avery,1995): para alimentar uma população mundial de dez ou onze bilhões de
habitantes, vai ser necessário investir pesado em biotecnologias que possam dar
novo alento à Revolução Verde; ii) a
liberalização do comércio internacional induzirá o uso intensivo dos solos mais
nobres com as tecnologias mais avançadas, minimizando custos ambientais, pois
aumentará a biodiversidade nos solos mais frágeis que deixarão de ser
utilizados.
Na prática, estão se
combinando dois cenários que costumam ser apresentados como proposições
alternativas: um punhado de países industrializados continuará a produzir
excedentes exportáveis aos países em desenvolvimento, enquanto uma parte dessa
imensa periferia tentará aumentar o auto-abastecimento, priorizando
investimentos no desenvolvimento agrícola. As elites do Norte têm hesitado
entre as pressões opostas dos agroambientalistas e de segmentos do agribusiness que querem tirar máximo
proveito do aumento da demanda internacional de grãos. As elites do Sul, por
sua vez, hesitam entre o anseio por segurança alimentar e pressões ambientais
mais externas do que internas. Por isso, é muito mais apropriada a idéia de um
processo de legitimação das práticas sustentáveis concomitante a um lento
declínio do padrão ‘revolução verde’. Isto é, de uma transição agroambiental,
que poderá incluir, num futuro longínquo, uma fase de mudanças suficientemente
aceleradas para que venha a ser caracterizada como uma nova revolução. Mas não
é o que está acontecendo no momento.
Essa transição talvez
possa até caminhar com mais rapidez em ecossistemas menos permeáveis aos
milagres das variedades de alto rendimento, engendrando uma diversidade de
sistemas agrários comparável à que prevalecia até o início do século 20. A
variável-chave que determinará o ritmo desses processos certamente será a
dinâmica social. Particularmente, as possibilidades concretas de isolar as
forças mais conservadoras (como os grupos de interesse ligados ao fornecimento
de energia fóssil) e superar a enorme inércia política da “segunda” revolução
agrícola.
2. O nevoeiro
dos “paradigmas”
A
ilusão de que esteja em curso uma revolução agroambiental tem sido muito
alimentada por uma interpretação sociológica inspirada nas idéias de Thomas
Kuhn sobre o conflito de paradigmas gerador das “revoluções científicas”.
Segundo essa visão, os movimentos rebeldes (orgânico, biodinâmico, biológico e
natural) seriam portadores de um novo paradigma, conflitante com o paradigma
dominante, isto é, a ciência agronômica normal. Essa idéia tem sido muito
explorada por Beus & Dunlap (1990,1991,1992,1994). Eles tendem a ver todos
os sinais de legitimação de propostas mais sustentáveis como o avanço de um
novo paradigma. Segundo Kuhn, se o novo paradigma estiver "destinado a
vencer," o número e a força dos argumentos persuasivos em seu favor
crescerão, e um grande número de cientistas acabará por se converter,
garantindo o seu desenvolvimento. (Kuhn,1970:159)
O
primeiro reparo que deve ser feito sobre tal interpretação é que Beus &
Dunlap não são fiéis às idéias de Kuhn[6].
Dizem, por exemplo, que a análise de Kuhn sobre a história da ciência pode ser
“estendida” a outros fenômenos (Beus & Dunlap,1990:592). No entanto, no
posfácio da segunda edição de sua obra, o próprio Kuhn faz questão de frisar
exatamente o inverso: que sua originalidade foi abordar a ciência sob uma ótica
há muito comum em outros campos (Kuhn,1970:208). Outra idéia confusa diz
respeito à importância da "racionalidade" dos paradigmas em conflito.
Referindo-se ao debate agroambiental, os dois sociólogos rurais dizem que “o que é racional e razoável sob uma
perspectiva é irracional sob outra.” (Beus & Dunlap,1990:592)
Entretanto, segundo Kuhn, não se deve pensar que o processo de afirmação de um
novo paradigma demonstre qualquer tipo de "irracionalidade" do
anterior. O que estimula o desenvolvimento de um novo paradigma é muito mais a
percepção de que pode haver algo de errado com paradigma dominante, do que a
possibilidade de que a resistência ao novo paradigma venha a parecer ilógica.
(McMullin,1993:56)
Mas nenhum desses
enganos seria muito grave se a própria abordagem de Kuhn sobre o progresso
científico fosse clara e satisfatória. Mas não é o caso. No já citado posfácio
da segunda edição, Kuhn (1970:181) reconheceu ter usado a palavra ‘paradigma’
em 22 sentidos diferentes... Acrescentou que, depois de uma boa revisão
editorial, eles poderiam ser reduzidos a apenas dois. Chama o primeiro de
“matriz disciplinar” (disciplinary matrix)
e o segundo de “exemplos compartilhados” (shared
examples). A ambígua “matriz disciplinar” é composta de “paradigmas, partes
de paradigma ou ‘paradigmatics’ ”,
que formam um todo e funcionam juntos. Os “exemplos compartilhados” (menos
ambíguos) são os que permitem o desenvolvimento de uma linguagem científica
comum e uma abordagem comum para problemas similares.
Mesmo reduzida a apenas dois sentidos, a noção Kuhniana de
paradigma está longe de ser clara. Fica-se sem saber se essa teoria sobre as
revoluções científicas se aplica apenas aos grandes sistemas de pensamento, ou
se vale também para várias teorias ou modelos internos a um mesmo sistema de
pensamento. Parece que a segunda opção corresponde melhor à visão de Kuhn,
embora ele nunca o diga. (Katouzian,1980:96)
Assim, no caso de ciências imaturas, como as ciências sociais, é impossível
usar o texto de Kuhn para decidir se um mesmo paradigma abrigaria, por exemplo,
Marx e Schumpeter, ou se criaram diferentes paradigmas.
Se a confusão já é tão
grande quando se trata da história da ciência, o que dizer dos tais “paradigmas
técnico-econômicos”? O mínimo que se pode dizer é que o uso da idéia de
paradigma é tão nebuloso entre os economistas neoschumpeterianos (como Freeman
& Perez,1988) quanto entre sociólogos como Beus & Dunlap. E tudo indica
que a origem desse espesso nevoeiro esteja na própria interpretação de Thomas
Kuhn. Afinal, a obra de Kuhn ajuda pouco no entendimento do avanço da ciência
enquanto processo social. Apesar de
se referir muito à ‘comunidade científica,’ não chega realmente a analisá-la,
como fizeram, por exemplo, Katouzian (1980) e Latour (1995). Enfim, não é em
Kuhn que se pode encontrar qualquer esclarecimento para a complexa relação
entre as mudanças tecnológicas e as mudanças institucionais.
Essa procura das
ligações teóricas entre inovações e conflitos conduziu os regulacionistas
franceses Pierre Dockès e Bernard Rosier (1992) a duas hipóteses e uma
pergunta:
> Inovação - sua
complexidade, suas origens, sua difusão - não pode ser completamente entendida
a não ser como parte da estrutura social.
> Em qualquer
sociedade ‘dividida’ a arena social é determinada por múltiplos conflitos
internos que refletem profundos interesses divergentes.
> Dado que as
sociedades que nos interessam são cheias de conflitos inerentes a seus modos de
interação social e recorrentes devido à inovação, pode-se estudar separadamente
as inovações e os conflitos ?
Tendo como base um
conjunto de pesquisas em história econômica (Dockès,1979; Dockès &
Rosier,1988), eles respondem com um categórico não, pois enxergam uma relação
dialética entre conflitos e grandes inovações. Não somente os conflitos estão
na própria origem das inovações, como as inovações, principalmente as maiores,
engendram ou deslocam conflitos. Por isso, o que está em questão não são apenas
os ritmos das inovações e a velocidade com que elas penetram o
tecido social, mas, sobretudo, o seu próprio conteúdo. Grandes inovações podem emergir tanto como objeto e locus de muitos conflitos, quanto como
resultantes dessas lutas. Elas serão, portanto, profundamente afetadas por
essas lutas. Por isso, Dockès & Rosier chamam esse processo de “marca
social” nas tecnologias.
Os conflitos que
engendram inovações não ocorrem necessariamente na área em que elas emergem.
Uma das principais características do desenvolvimento do “Ocidente,” dizem os
autores, tem sido sua capacidade de transformar
conflito social em inovações técnicas. Enfim, é toda a teia de relações
conflituosas que deve ser levada em conta. A criação de um novo ‘paradigma
sócioeconômico’ deve ser vista, portanto, como uma vasta inovação que surge no
interior de conjunturas conflitivas, pela emergência de diversas séries de
inovações (técnicas, sociais, políticas e culturais). (Dockès &
Rosier,1992:305-306)
Trata-se, portanto, de
um processo social de produção de inovações sob vários pontos de vista. Em
primeiro lugar, é preciso distinguir a demanda (econômica) por inovações, da
necessidade social de inovações. Em segundo, é preciso entender o papel de cada
grupo no processo social que gera a inovação, isto é, o processo que dá a
‘marca social’ da inovação. Finalmente, é preciso perceber que as modalidades
de regulação dos conflitos são cruciais, tanto para a força das tendências
inovadoras, quanto para os tipos de inovação. A regulação social da inovação é
uma parte essencial do processo de tolerância dos conflitos. E é justamente a
relação dialética entre inovação e conflito que permite distinguir longos
períodos históricos nos quais há uma certa ordem (que os autores chamam de “ordem produtiva”) e períodos de
‘desordem’, isto é, de profundas mudanças nas formas de operação do sistema
econômico (que os autores chamam de “crises
de transformação”). (Dockès & Rosier,1992:306-307)
A abordagem
Dockès-Rosier contraria frontalmente duas tendências muitos comuns: a) a que
enfatiza as mudanças tecnológicas como se os fatores sociais e políticos
tivessem um papel apenas secundário; b) a que apenas troca o sinal dessa
operação, enfatizando os aspectos sociais e políticos, como se eles pudessem
estar desligados das mudanças tecnológicas. Ou seja, mostra também o equívoco
de interpretações que tendem a desqualificar o papel do movimento pela
agricultura sustentável na criação de alternativas tecnológicas às práticas
agrícolas da “segunda” revolução agrícola. [7]
O mais importante,
contudo, é perceber a implicação que o esquema Dockès-Rosier pode ter sobre os
prognósticos mais frequentes sobre a próxima onda longa do capitalismo. A
presença das idéias de Schumpeter é tão forte nesse debate, que as análises só
diferem na forma como ilustram o papel da informática, enfatizando mais o papel
da microeletrônica nas telecomunicações ou na robótica. Em alguns casos
adiciona-se, é claro, o potencial das biotecnologias, ou da biogenética... Mas
não sai disso. Há unanimidade de que o “novo paradigma” é a tecnologia da informação (TI). E as
diferenças ficam por conta dos setores em que esse “novo paradigma” já é mais
aparente.
Enxergar uma relação
dialética entre inovação e conflito implica necessariamente em levantar dúvidas
sobre essa unanimidade schumpeteriana. Não em negar o papel da TI como o
instrumento crucial de uma possível (e provável) nova expansão capitalista. Mas
em trabalhar com a hipótese de que as grandes mudanças não ocorram precisamente
nos setores industriais mencionados, mas em áreas socialmente muito mais
conflituosas, como as esferas energética, agroalimentar, ambiental e,
sobretudo, do desemprego. Ou seja, não é proibido pensar que o verdadeiro ponto
de mutação somente será reconhecido quando os grandes problemas de nossa época
começarem a ser superados pela aplicação da informática. E o que estamos
chamando de transição agroambiental é um processo diretamente relacionado às
quatro esferas acima mencionadas.[8]
3. O
significado histórico da nova lei agrícola americana
O Federal Agricultural Improvement and Reform Act promulgado no
início de 1996 (“FAIR Act”) finalmente iniciou a ruptura com um padrão protetor
de política agrícola que vigorou durante mais de sessenta anos. E sua
elaboração realçou as contradições do processo de coalizão política pela
agricultura sustentável.
Desde que passou à
defensiva, no início da década de 1950, o lobby do agribusiness sempre evitou um enfrentamento direto com seus
principais opositores: consumidores, contribuintes e ambientalistas. Os
primeiros foram sendo neutralizados em sucessivas barganhas, nas quais foram
seduzidos por esquemas de subsídio ao consumo, principalmente o
selo-alimentação. A pesada ofensiva dos contribuintes, nos anos 1980, foi
neutralizada pelo desencadeamento de uma crise setorial só comparável à dos
anos 1920. E o movimento ambientalista teve um lentíssimo amadurecimento, pelo
menos no que se refere à agricultura. Sua influência só começa a ser levada a
sério a partir da lei de 1990. Mas a obsolescência do padrão protetor de
política agrícola não só causava crescente desconforto e indignação entre as
elites, como dividia cada vez mais os próprios agricultores.
Apesar do avançado
processo de deterioração da sustentação de preços, nada garantia, contudo, que
seu fim estaria próximo, ou mesmo que a nova lei iniciasse a ruptura. Ainda no
final de 1995 continuava a parecer bem improvável a substituição da sustentação
de preços por esquemas diretos de estabilização da renda do agricultor.
Continuava a não parecer provável que esse tipo de proposta viesse a ter boa
acolhida entre os que iriam influir decisivamente na elaboração da nova lei.
Mas essa impressão começou a ser desmentida no início de fevereiro de 1996
quando o Senado optou pelo desmantelamento gradual dos commodity programs[9].
A
idéia de que as perspectivas do mercado internacional favorecem uma expansão da
produção de grãos nos Estados Unidos era comum às duas propostas originais dos
republicanos: a de Pat Roberts, na Câmara, e a de Richard Lugar, no Senado. As
duas visavam - com abordagens bem diferentes - reduzir as restrições de
plantio, incentivando os agricultores a aumentarem a área cultivada. Os dois
líderes não tomariam iniciativas nessa direção se não tivessem sentido um apoio
pelo menos de parte dos triticultores do Kansas e dos sojicultores de Indiana.
O
pano de fundo desse comportamento está bem claro no editorial do Wall Street Journal de 20 de setembro de
1995: o aumento do consumo mundial de grãos de 18% entre 1981 a 1993 foi
atendido por concorrentes, uma vez que os agricultores americanos estavam sendo
pagos para não plantar. Não se deve temer que a expansão da produção de grãos
americana cause uma nova saturação do mercado mundial. Essa foi, em poucas
palavras, a racionalidade econômica que respaldou a ousadia do projeto ‘Freedom to Farm’.
Evidentemente,
não são essas as perspectivas dos ramos em que os Estados Unidos não consegue o
mesmo nível de competitividade e, muito menos, dos produtos para os quais
continua crucial o controle das importações e da área plantada. Daí a fúria do
pessoal do algodão, açúcar, amendoim, arroz, laticínios, etc.; e a conseqüente
incoerência das votações no Congresso.
Apesar de seus grandes
defeitos, indefinições e ambigüidades, o projeto de Pat Roberts rompia com o
cerne de um sexagenário padrão protetor: a sustentação de preços por meio do
controle da oferta. Ao “libertar” os agricultores de muitas restrições de
plantio, sem acabar de forma abrupta com a complementação de renda oferecida
pelos “commodity programs,” a
plataforma republicana ia além das mais otimistas previsões sobre o que poderia
sair do processo decisório em torno da nova lei. Ou seja, a essência da
plataforma agrícola republicana já constituía, por si só, um fato novo. Não
somente novo, como considerado bem improvável pelos analistas. E este fato novo
foi um sintoma de ruptura com o padrão gerado pelo New Deal[10]; isto
é, de uma ruptura com uma das características da “segunda” revolução agrícola,
o cerne do “contrato social” tecido na Grande Depressão.
Tal ruptura foi
impulsionada pelo partido político mais conservador e contrariada por grupos
que defendiam privilégios bem específicos (açúcar, algodão, etc.), mas também,
com muita veemência, por segmentos de esquerda do Partido Democrata, os
principais porta-vozes do movimento ambientalista em geral, e das entidades que
participam da ‘Campanha pela Agricultura Sustentável’ (CSA). Muito além de uma
combinação estranha de circunstâncias, este início de ruptura pode estar
indicando uma das contradições fundamentais da emergente transição
agroambiental. E, talvez, a principal contradição desse processo no caso
específico dos Estados Unidos.
O debate parlamentar
não foi esclarecedor dessa contradição e acabou por se polarizar em torno da
manutenção da “rede de salvamento”[11],
refletindo diretamente a ambivalência das atitudes dos agricultores captadas
pelos surveys. O projeto republicano,
que procurava atender os anseios dos que queriam a desmontagem gradual do
padrão protetor do New Deal, com mais flexibilidade produtiva e menos
burocracia, enfrentou a oposição dos parlamentares que representam os segmentos
mais “temerosos” ou “inseguros.” E essa polarização atrapalhou bastante a
coalizão das entidades agroambientais.
De qualquer forma, o
resultado desses embates - o “FAIR Act” de 1996 - marcou o começo de uma ruptura
com as restrições dos sexagenários commodity
programs que vinculavam a melhoria da renda dos agricultores participantes
ao nível dos preços de uma determinada mercadoria. Com isso, cresce a
importância relativa do governo federal nas outras dimensões da política
agrícola: comércio exterior, pesquisa, conservação, salubridade alimentar,
segurança alimentar e desenvolvimento rural.
Quatro consequências
do “FAIR Act” de 1996 precisam ser enfatizadas:
Maior orientação para
o mercado. Ao remover a ligação entre subsídios e preços,
previu sete pagamentos anuais declinantes aos produtores que participaram em
algum dos cinco anos anteriores dos programas de trigo, cereais forrageiros,
algodão e arroz. Para receber esses sete pagamentos declinantes proporcionais à
média dos subsídios recebidos nos cinco anos anteriores, o agricultor deverá
assinar uma novo “contrato de flexibilização produtiva” para o período
1996-2002. Desde que o produtor aplique os planos de conservação existentes,
ele pode plantar o que quiser - exceto frutas e hortícolas - nas terras sob
contrato. A terra deve ser mantida para uso agrícola, sem qualquer restrição às
pastagens ou à produção de forragens.
Maior orientação para
as exportações. A agricultura americana está cada vez mais dependente
dos mercados externos. No setor agrícola, a parte da produção exportada já é
duas vezes superior à proporção referente ao conjunto da economia. Deve passar
a ser 2,5 vezes maior no ano 2000. Considera-se, portanto, que as exportações
têm um papel decisivo na renda do setor.
O “FAIR Act”de 1996 dá
mais ênfase à exportação de produtos de alto valor agregado. Os produtos
‘semi-processados’, ‘prontos para o consumo’, ou simplesmente ‘de alto valor’,
constituem o segmento de mais rápido crescimento. A participação relativa das
exportações em granel caiu, nos ultimos vinte anos, de 70% para menos de 50%. A
comida pronta passou de 13% para 35% do total exportado no mesmo período.
Apesar da China ser
considerada o principal destino das vendas em granel, ela também é um mercado
em expansão para comida pronta, junto com o Japão, Coréia do Sul, Indonésia,
India e outras nações asiáticas em desenvolvimento. Segundo o ministro da
agricultura Dan Glikman, o próprio México continua a oferecer boas perspectivas
a longo prazo, apesar das dificuldades que enfrenta para se recuperar da
desvalorização do peso. (Glickman,1996)
Mantida a conservação.
Os programas de conservação ambiental não somente mantidos, como
diversificados. As mencionadas emendas dos republicanos mais sensíveis às
questões ambientais acabaram reautorizando o Environmental Conservation Acreage Program (ECAP) que ajuda o
ministro a operar os programas de conservação de maneira consistente; e o Conservation Reserve Program (CRP), que
paga os agricultores que estão recuperando 36,4 milhões de acres de terras
fragilizadas. Surgiu um programa semelhante, especificamente voltado para as Everglades (sul da Flórida), com um teto
orçamentário de 210 milhões de dólares. E foi alocado 1,3 bilhão de dólares para
um Environmental Quality Incentives
Program (EQIP), com o objetivo de dar apoio técnico-educacional, partilhar
custos assistenciais, e atribuir incentivos financeiros a produtores que
pretendam implementar projetos de gestão agroambiental. Pelo menos metade
desses recursos terão que ser destinados à pecuária.
Reorientação das
estratégias de pesquisa, educação e economia (“REE”). É crescente preocupação da opinião
pública com a salubridade e valor nutricional dos alimentos; com os possíveis
efeitos das biotecnologias, da irradiação e da informática; e com os impactos
das práticas produtivas no meio ambiente, nas comunidades e no bem-estar dos
animais. Além disso, a adoção das novas tecnologias implicará em mudanças
siginificativas nos sistemas de produção e de mercado. Todas essas questões
gerarão fortes pressões sobre as instituições do setor agrícola e aumentarão a
necessidade de programas aplicados à solução de problemas na área-missão do
Ministério da Agricultura (USDA)
conhecida por “REE”: “Research, Education and Economics mission
area”. A “REE” é uma das sete grandes divisões do Ministério, sendo
composta por quatro agências: o Serviço de Pesquisa Agropecuária (ARS), o Serviço de Pesquisas Econômicas
(ERS), o Serviço Nacional de
Estatísticas Agrícolas (NASS), e o
Serviço Cooperativo de Pesquisa, Educação e Extensão (CSREES).
O “FAIR Act” de 1996
consolidou três comissões anteriormente existentes em um único Comitê Nacional
para a Pesquisa, Extensão, Educação e Economia (National Agricultural Research, Extension, Education and Economics
Board), cuja missão será definir as prioridades das políticas
governamentais voltadas para o setor agroalimentar.
A “REE” já está desenvolvendo seu “plano
estratégico de transição ao século 21”, que estará em vigor a partir no ano
fiscal de 1999. Até lá será considerado apenas um projeto em elaboração. Seu
rascunho estabelece cinco objetivos básicos que refletem as principais
prioridades da área para o período 1999-2003. E o primeiro esboço da
distribuição dos recursos entre esses cinco objetivos estratégicos está
resumido na seguinte tabela:
|
Linhas de trabalho |
M$/ano |
% |
|
Competitividade
global da agricultura |
444,6 |
25,4 |
|
Segurança
e salubridade do sistema alimentar |
444,9 |
25,4 |
|
Nutrição
suficiente e saudável à população |
277,1 |
15,8 |
|
Interface
da agricultura com o meio ambiente |
272,5 |
15,6 |
|
Melhoria
econômica e qualidade de vida |
311,9 |
17,8 |
|
TOTAL |
1.751,0 |
100,0 |
* US dólares de
1996.
Fonte:USDA: REE Draft Strategic
Plan, May 15, 1996
Se o plano estratégico
da “REE” mantiver as linhas gerais
desse rascunho, pode-se pensar que os Estados Unidos estarão reformando
profundamente seu sistema de pesquisa-educação-extensão, pois estarão
estabelecendo pontes entre os três “impérios ilhados” da agricultura, do meio
ambiente, e da saúde.
Já
as consequências de curto-prazo do “FAIR Act” são mais difíceis de serem
vislumbradas.
É óbvio que os
produtores terão que responder rapidamente às mudanças de mercado. Mas é
impossível saber se eles capitalizarão as oportunidade e evitarão as barreiras
ao comércio internacional. Também é óbvio que os produtores terão que se
adaptar a mudanças significativas nas maneiras de produzir, processar e
distribuir os alimentos, até que eles cheguem à mesa do consumidor. Mas é
impossível saber se nos próximos sete anos eles conseguirão dar mais
salubridade e valor nutricional aos alimentos que produzem e vendem. Também é
óbvio que os produtores terão que entender melhor as relações entre o comércio agroalimentar
internacional, o uso dos recursos naturais e a qualidade ambiental. Mas é
impossível saber se serão levados a acelerar a adoção de sistemas de produção
mais sustentáveis. Enfim, única coisa certa é que a ruptura com as restrições
de plantio foi uma iniciativa crucial para o fomento de inovações
agroambientais
Conclusões
O mais provável é que
a legitimação de propostas de agricultura sustentável seja paralela a um
oscilante declínio do padrão atual da agricultura moderna. Essa legitimação poderá
ser rápida em ecossistemas menos permeáveis aos milagres das variedades de alto
rendimento. Em áreas especialmente favoráveis à manutenção do modelo
tecnológico da “segunda” revolução, a resistência talvez se prolongue por muito
tempo, mesmo que decline o apoio governamental. Essa transição agroambiental
até poderá incluir, num futuro longínquo, uma fase de mudanças suficientemente
aceleradas para que venha a ser caracterizada como uma nova revolução. Mas não
é o que está acontecendo agora.
O chavão do “conflito
de paradigmas” não ajuda a entender a complexa relação entre as mudanças
tecnológicas e as mudanças institucionais que está na essência da emergente
transição agroambiental. Também não ajudam as abordagens que enfatizam as
mudanças tecnológicas, como se os fatores sociais e políticos tivessem um papel
apenas secundário; ou as que enfatizam os aspectos sociais e políticos, como se
eles pudessem estar desligados das mudanças tecnológicas. Enxergar uma relação
dialética entre inovação e conflito implica necessariamente em trabalhar com a
hipótese de que as grandes mudanças que determinarão a próxima fase de expansão
capitalista poderão ocorrer nas esferas energética, agroalimentar, ambiental e,
sobretudo, do desemprego. E estes quatro grandes problemas de nossa época estão
intimamente relacionados à transição agroambiental.
O ritmo dessa
transição certamente depende da política. Particularmente, da possibilidade de
superar a enorme inércia política da “segunda” revolução agrícola. Mas o
isolamento político dos segmentos mais ligados ao setor petroquímico, por
exemplo, só poderá ocorrer à medida em que inovações tornem obsoleta a base
fóssil da matriz energética. Isto mosta o quanto o avanço do processo social
passa pelo progresso científico-tecnológico.
A
elaboração da lei agrícola americana de 1996 realçou os dois principais flancos
do componente agroalimentar do modo de regulação da ‘Idade de Ouro’ : (a) o
mecanismo de estabilização da renda vinculada ao controle da oferta; (b) os
impactos ambientais dos sistemas produtivos dominantes. A nova lei não acabará por completo com os commodity programs, nem provocará uma
mudança radical das práticas agrícolas convencionais. Mas indica que o novo
modo de regulação setorial terá uma política de rendas desvinculada de
restrições de plantio e terá que responder à crescente pressão social pela
proteção ambiental e por alimentos mais saudáveis.
Ou
seja, no futuro contrato entre a sociedade e a agricultura, os produtores se
comprometerão a continuar garantindo abundância alimentar, mas agora com
trabalho limpo. E a sociedade se comprometerá a continuar garantindo um
aceitável padrão de vida aos produtores, sem que para isso precise de tantos
controles e gastos públicos. O processo decisório que gerou o “FAIR Act 1996”
indica que são justamente as dificuldades objetivas de negociar esse novo
contrato que podem explicar os fluxos e refluxos da emergente transição
agroambiental.
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[1] A primeira aproximação está em Veiga (1994)
[2] Saving the Planet with Pesticides and Plastic: The Environmental Triumph of
High-Yield Farming (Avery,1995).
[3] "A Farming Revolution: Sustainable
Agriculture"; (KLINKENBORG,1995)
[4] “Enseñanzas de la Revolucion
Verde: Hacia una Nueva Revolucion Verde” (FAO,1995)
[5] Uma boa análise desta questão está no livro de Eduardo Ehlers (Ehlers,1996)
[6] Na verdade, Beus & Dunlap são apenas duas das
milhares de vítimas da banalização da idéia de paradigma. Na literatura da
ciências sociais, a expressão tornou-se sinônimo de “arcabouço teórico (e sua
correspondente metodologia). Neste sentido, haveria, na verdade, uma coexistência
conflituosa de inúmeros paradigmas, o que se choca à tese central de Kuhn,
segundo a qual a ciência avança por revoluções nas quais um novo paradigma
substitui o velho. Um exemplo
emblemático dessa vulgarização está no citado documento da FAO (1995:3), quando
afirma que “o progresso tecnológico da
agricultura moderna se baseia em dois paradigmas complementares” (em negritos no original)
[7] Este
é um equívoco bem frequente nas importantes contribuições dadas ao debate sobre
a agricultura sustentável no Brasil por José Francisco Graziano da Silva.
(Silva,1987,1993,1994)
[8] São
raríssimos os prognósticos que enfatizam essas quatro esferas (energia,
alimento, meio ambiente e desemprego). Uma brilhante exceção é o artigo “Inovation and Long-Term Growth” de
George F. Ray (1983).
[9] Desde as suas origens, em 1933, a política agrícola dos Estados Unidos foi estruturada por programas para certos produtos, com normas e mecanismos específicos. Durante os últimos 63 anos, variaram bastante tanto a lista desses produtos quanto as regras de intervenção estatal. Mas o sentido geral dos programas manteve-se o mesmo: complementação da renda dos agricultores por meio da sustentação dos preços dessas commodities.(ver Veiga,1993a,1994b)
[10] Termo
aplicado ao programa (1933-8) de Franklin D. Roosevelt, pelo qual ele procurou
salvar a economia norte-americana e acabar com a Grande Depressão. O termo foi
utilizado por Roosevelt em seu discurso de 1932, quando aceitou a indicação
presidencial. A legislação do New Deal foi proposta por políticos progressistas
e o plano foi aprovado pela maioria do Congresso. Apesar de não se poder
considerar que o New Deal tirou os EUA da depressão, foi importante para a
revitalização da moral da nação. (ver Veiga,1993a,1994b)
[11] A
expressão usada é safety net e ela
evoca aquele tipo de rede que os bombeiros utilizam para salvar pessoas que
saltam de prédios incendiados.